cronache dell’e-government

Il Codice dell’amministrazione digitale ha cercato di dare una cornice normativa definita al rapido processo di innovazione degli uffici. Ma ora occorrono nuove idee per rilanciare l’interesse sul piano e-government

di Paolo Subioli

Di solito si calcola che sette anni di vita di un cane equivalgano ad un anno di vita umana. Qualcuno ha provato a fare lo stesso con internet, sostenendo che, per equivalere a quanto succede in un anno nella rete, servono almeno tre di normale storia dell’umanità. Si tratta ovviamente di pura speculazione, ma è vero che il mondo delle ICT (internet, l’informatica e le comunicazioni) ci ha abituato a cambiamenti di una velocità impressionante: dieci anni fa, quando veniva distribuito il primo numero della Guida agli Enti locali, internet era ancora un’applicazione quasi di nicchia, coi suoi 100 milioni di utenti in tutto il mondo, e solo settecentomila in Italia. Oggi pare che la massa di utenti internet mondiali abbia superato la soglia del miliardo e, per quanto riguarda l’Italia, siamo oltre quota venti milioni, secondo le ultime stime. L’innovazione, quindi, ha fatto passi da gigante, trasformando il modo di vivere, di lavorare e di relazionarsi tra loro delle persone.

La stagione delle riforme

Anche la Pubblica Amministrazione viveva, dieci anni fa, una stagione di grande fermento, caratterizzata da una fiducia nelle possibilità di cambiamento che galvanizzava, portandoli allo scoperto, gli “innovatori”, in ogni comparto del settore pubblico. A livello centrale, Franco Bassanini, nel suo ruolo di Ministro della funzione pubblica, con l’introduzione delle sue norme di semplificazione, riusciva ad intaccare, in modo indelebile, il Dna delle strutture pubbliche, anche se non abbastanza in profondità da compensare la mancanza di slancio innovatore dei suoi successori. Le leggi di riforma contenevano anche importanti norme sull’uso dell’informatica nelle pratiche amministrative. La n. 59 del 1997, in particolare, rendeva legale a tutti gli effetti l’uso del documento informatico, affinché questo potesse sostituire in toto quello cartaceo. L’idea era quella che il formato digitale dell’informazione potesse servire a dare finalmente attuazione alle leggi di riforma di inizio decennio, in particolare la 241 del 1990 sulla trasparenza amministrativa, la quale dava diritto ad ogni cittadino di accedere agli atti ed agli iter procedurali che lo riguardavano, ma poi tale opportunità si scontrava regolarmente con la lentezza e l’opacità degli apparati burocratici.

L’impostazione delle leggi Bassanini, dal punto di vista dell’e-government, si basava su una stretta analogia tra lavoro amministrativo su carta e in digitale, conferendo un ruolo di primo piano al concetto di "documento" informatico. Tale documento può - secondo un criterio che è rimasto immutato anche nella legislazione successiva - essere sottoscritto digitalmente, spostarsi da un ufficio all’altro e infine essere archiviato, senza mai essere stampato. Era questo l’impianto della Legge 445 del 2000 (il Testo unico sulla documentazione amministrativa), una altro provvedimento che sembrava aver spalancato le porte verso una nuova era. Il modello comprendeva anche che il cittadino potesse farsi identificare in rete con criteri analoghi a quelli in uso, e pertanto implicava la produzione, diffusione ed utilizzo della Carta d’identità elettronica: un progetto estremamente significativo degli ostacoli che una reale volontà di riforma incontra nella Pubblica Amministrazione, ma anche della debolezza di un impianto troppo fondato sull’analogia con il "mondo reale" e meno sui paradigmi emergenti della Rete.

L’esperienza delle reti civiche

Quello stesso periodo, a livello locale, è caratterizzato da un notevole dinamismo, spinto dall’onda dell’elezione diretta del Sindaco (1993) e sostenuto dalle opportunità aperte da internet e dal web in particolare. E’ la stagione delle reti civiche. Alcuni Comuni più attenti al rapporto coi cittadini - con Bologna a fare da capofila - interpretarono in un’accezione tipicamente italiana le idee il movimento delle "community networks", che stava dilagando, a livello internazionale. Le community networks, originate negli Stati Uniti, si proponevano principalmente quattro obiettivi, apparentemente non troppo realistici, visti gli allora pochi utilizzatori di internet: rafforzare la comunità locale, aumentare la partecipazione democratica, dare accesso alle “autostrade dell’informazione”, sostenere lo sviluppo economico locale. Dove i Comuni hanno lavorato bene - cioè ci hanno creduto e investito, sostenuti dai vertici politici e coadiuvati dal lavoro di giovani - i risultati ci sono stati, eccome, a dimostrazione che, senza necessariamente inseguire le utopie, si può governare perseguendo delle visioni a medio-lungo termine, e non solo inseguire il quotidiano.

Dall’utopia alla realtà

Ad undici anni di distanza dalla creazione della prima rete civica, Iperbole di Bologna, bisogna constatare che quella visione non era affatto lontana dalla realtà. Rispetto all’obiettivo di rafforzare la comunità locale, sono sotto gli occhi di tutti le possibilità di relazione che la rete civica ha contribuito a determinare, creando le condizioni perché la gente familiarizzasse con la telematica, ma anche perché si sviluppasse un ambiente favorevole alla collaborazione attorno a scopi condivisi, spesso sulla base di aggregazioni create proprio nello spazio virtuale.

Sul fronte della partecipazione democratica, il Comune emiliano può vantare un dispositivo, basato sia su incontri dal vivo che su discussioni on line, che è forse il più partecipato d’Italia, nel campo dell’urbanistica, e non solo. Ma le iniziative nel campo della e-democracy in Italia non si contano neanche più, pure al di fuori del cofinanziamento governativo degli ultimi anni. All’inizio è stata dura, perché chi aveva provato a proporre ai cittadini dei forum di discussione in rete, regolarmente se li ritrovava desolatamente vuoti. Ma il problema era che in rete c’erano ancora troppe poche persone.

Per quanto riguarda l’obiettivo di dare accesso alle “autostrade dell’informazione”, il successo è fuori discussione. Il Comune di Bologna, in particolare, può oggi vantare un 60 per cento di popolazione che usa l’internet, quasi il doppio della media italiana, grazie soprattutto alla coraggiosa scelta di concedere l’accesso gratuito alla rete ai residenti, negli anni in cui esso era a pagamento. Generalizzando, la Pubblica Amministrazione ha svolto un forte ruolo di stimolo alla domanda, laddove è riuscita a presidiare la rete con servizi utili e ben fatti.

Anche l’obiettivo di sostenere lo sviluppo economico locale può dirsi soddisfatto, poiché le reti civiche hanno consentito, sin dall’inizio, di facilitare la crescita di quella che oggi chiamiamo “economia della conoscenza”, basata sulla diffusione di attività legate alle produzioni immateriali, soprattutto quelle basate sulla dimensione della relazione, dello scambio e della facile circolazione di sapere.

Il Piano nazionale

Negli anni successivi la presenza on line si è trasformata da esperimento d’avanguardia in attività istituzionale, facendo del sito web una dotazione d’obbligo per qualsiasi ente pubblico. La grande diffusione delle ICT nelle amministrazioni ed il contestale impetuoso aumento di utenti internet ha però fatto crescere presto la necessità di avere il maggior numero di servizi disponibili direttamente in rete. E così si è creata un’alleanza tra Governo centrale ed Autonomie locali, che si è concretizzata nel Piano nazionale per l’e-government, lanciato ai tempi di Bassanini e poi attuato dal Lucio Stanca, primo Ministro per l’innovazione. In quegli anni si è aggiunto un altro pilastro legislativo, il Codice dell’Amministrazione digitale, che ha costituito l’ultimo tentativo di spingere l’innovazione dall’alto, a partire dalla regolamentazione. Il Codice stabilisce, tra le altre cose, il diritto di ogni cittadino ed impresa a ricevere informazioni e servizi dalle amministrazioni pubbliche in formato digitale. Tale diritto è in certe realtà soddisfatto, seppure parzialmente. In altre non ha nessun riscontro nella realtà. Infatti un altro tema che sin dall’inizio si è posto è quello del divario tra i cittadini che hanno accesso alla rete e quelli che non ce l’hanno ("digital divide"), che poi è per certi versi simile a chi dispone o meno di una PA efficiente. Il Piano di e-government si è poi concretizzato soprattutto nel cofinanziamento, da parte del Governo, di progetti locali, che proprio in questi mesi sta vivendo le sue ultime tappe, con i bandi per il riuso e le Alleanze locali per l’innovazione.

Le aspettative deluse

Oggi l’entusiasmo e l’interesse per l’e-government si sono molto raffreddati. In questi dieci anni tutti - i governi, le autonomie locali, i giornalisti - hanno annunciato di tutto, creando aspettative che poi si è visto non era possibile soddisfare. La Carta d’identità elettronica è un po’ l’emblema di questa situazione di apparente stallo all’italiana: molte volte annunciata, ancora non c’è, ma ha già fatto spendere allo Stato una barca di soldi. Ma quasi ognuno può raccontare la sua storia locale di servizi annunciati e non ancora realizzati, oppure poco funzionali, o utilizzati in maniera insufficiente. Perché le tecnologie possano produrre migliori servizi, da parte delle PA, sono evidentemente necessarie alcune precondizioni, di natura non tecnologica, ma organizzativa, culturale, umana. Vedremo se la lezione del decennio trascorso servirà a produrre nuove politiche per l’e-government, a tutti i livelli amministrativi.